معاهده 25 ساله تهران پکن در پیشگاه قانون اساسی

ماجرای فضا سازی رسانه ای درباره قرارداد ایران و چین، از پرده‌برداری برخی شبکه‌ها و اشخاص از یک توافق ننگین بین ایران و چین آغاز شد که به سرعت تبدیل به اصلی‌ترین دغدغه‌ی مردم شد. سرانجام متن پیش‌نویس این توافق چند روز پیش منتشر شد که نه در آن خبری از واگذاری جزیره‌ی کیش بود و نه خبر از حضور نیروهای نظامی در ایران و نه خبری از بسیاری از ماجراهایی که در اظهار نظرها با قطعیت به عنوان نتیجه‌ی توافق ایران و چین بیان می‌شد. به عنوان پژوهشگر حقوق عمومی قصد دارم در این یادداشت توافق ایران و چین را در پیشگاه قانون اساسی قرار بدهم و همچنین تمام فروض و حتی شایعاتی که به عنوان مُفاد توافق بیان شده بود را نیز با اصول متعدد قانون اساسی تطبیق بدهم تا نتیجه‌ی امر محقق گردد. نخست آنکه به موجب اصل (77) قانون اساسی عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قرارداد‌ها و موافقتنامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و اصل (125) قانون اساسی نیز مقرر می‌دارد که امضای عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، موافقتنامه‌ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین امضای پیمان‌های مربوط به اتحادیه‌های بین‌المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی او است.

مهم‌ترین تشریفات خاص تصویب معاهدات در نظام‌های حقوقی مختلف عمدتاً تصویب معاهده در مراجع داخلی است و بدون رعایت آن تشریفات، معاهده به معنای یک معاهده‌ی الزام‌آور تلقی نخواهد شد.

اطلاق این دو اصل که قصد انتقال یک مفهوم را دارند، شامل کلیه‌ی معاهدات بین‌المللی بین دولت ایران و سایر کشورها و سازمان‌های بین‌المللی خواهد شد؛ بنابراین کلیه‌ی موافقتنامه‌هایی که دربردارنده‌ی تعهداتی برای جمهوری اسلامی ایران باشند بایستی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسند و از آنجا که به موجب اصل (94) قانون اساسی کلیه‌ی مصوبات مجلس شورای اسلامی بایستی به شورای نگهبان ارسال گردد، موافقتنامه‌ها نیز جهت بررسی عدم مغایرت با شرع یا قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال می‌گردند؛ بنابراین از مهم‌ترین تشریفات خاص تصویب معاهدات در نظام‌های حقوقی مختلف عمدتاً تصویب معاهده در مراجع داخلی است و بدون رعایت آن تشریفات، معاهده به معنای یک معاهده‌ی الزام‌آور تلقی نخواهد شد. تنها استثنایی که در برخی نظام‌های حقوقی و از جمله ایران وجود دارد تصویب موافقتنامه‌ی ساده یا اجرایی است که این‌گونه موافقتنامه‌ها اصولاً تعهد مشخص یا مهمی را بر دولت ایران بار نمی‌کنند و از این جهت به خاطر حذف برخی تشریفات برای امور غیر مهم، این‌گونه موافقت‌نامه‌های ساده یا اجرایی نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی ندارند.

اصل (146) قانون اساسی مقرر می‌دارد که استقرار هر گونه پایگاه نظامی خارجی در کشور هر چند به عنوان استفاده‌های صلح‌آمیز باشد ممنوع است و اصل (153) نیز مقرر می‌کند که هر گونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد، ممنوع است.

چنانچه مُفاد توافق (25) ساله ایران و چین را مطالعه کنیم، متوجه خواهیم شد که این توافق به هیچ‌وجه یک توافق ساده یا اجرایی نیست و قطعاً نیاز به تصویب مجلس و نظارت شورای نگهبان دارد. حال پرسش اصلی اینجا است که اگر این توافق دربردارنده‌ی الزاماتی باشد که به مصلحت مردم ایران نیست و با قانون اساسی مغایرت داشته باشد، سرانجام آن چه خواهد شد؟ پاسخ این پرسش در لزوم نظارت شورای نگهبان بر موافقتنامه‌ها روشن خواهد شد. بر فرض آنکه مجلس شورای اسلامی نیز این موافقتنامه را تصویب بنماید، در صورتی که این توافق موجب از دست رفتن بخشی از خاک کشور ما یا منجر به حضور و استقرار نیرو یا پایگاه نظامی گردد یا منجر به سلطه‌ی بیگانگان بر ما بشود، به موجب اصول متعدد قانون اساسی بایستی از سوی شورای نگهبان خلاف قانون اساسی یا شرع اعلام شود؛ به عنوان مثال اصل (146) قانون اساسی مقرر می‌دارد که استقرار هر گونه پایگاه نظامی خارجی در کشور هر چند به عنوان استفاده‌های صلح‌آمیز باشد ممنوع است و اصل (153) نیز مقرر می‌کند که هر گونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی، فرهنگ، ارتش و دیگر شئون کشور گردد ممنوع است. همچنین اصل (76) قانون اساسی نیز در خصوص تغییر در خطوط مرزی یادآور می‌شود که: هرگونه تغییر در خطوط مرزی ممنوع است؛ مگر اصلاحات جزئی با رعایت مصالح کشور، به شرط اینکه یک طرفه نباشد و به استقلال و تمامیت ارضی کشور لطمه نزند و به تصویب چهارپنجم مجموع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسد؛ بنابراین چنانچه این توافق حاوی تعهداتی باشد که بر خلاف قانون اساسی یا خلاف شرع باشند، شورای نگهبان مانع تأیید و نهایی شدن این موافقتنامه خواهد بود و بدون طی تشریفات قانونی داخلی امکان رسمیت یک معاهده وجود ندارد.

چالش دیگر در این موضوع تصویب موافقتنامه‌ها توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در فرض اختلاف مجلس و شورای نگهبان بر سر یک موافقتنامه قابل تحقق است.

علی‌رغم توضیحات فوق، دو چالش حقوقی در این مسئله وجود دارد؛ نخست آنکه اگر دولت یک موافقتنامه‌ی رسمی و تعهدآور را یک موافقتنامه‌ی ساده یا اجرایی تلقی کند و بدون طی تشریفات قانونی داخلی این موافقتنامه را امضا نماید، تکلیف تعهد دولت جمهوری اسلامی ایران نسبت به این موافقتنامه چیست؟ در پاسخ باید اشاره کردکه ماهیت و مفهوم موافقتنامه‌های ساده یا اجرایی با موافقتنامه‌های رسمی متفاوت است و هر موافقتنامه‌ای که تعهدی برای دولت جمهوری اسلامی ایران داشته باشد، بایستی تشریفات داخلی را طی کند؛ در صورت تحقق فرضِ این پرسش، قانون اساسی راهکاری پیش‌بینی نکرده است، لیکن به نظر می‌رسد اعلامیه‌ی رسمی دولت و حکومت جمهوری اسلامی مبنی بر اینکه این معاهدات تشریفات داخلی مربوطه را طی نکرده است، مهم‌ترین راهکار موجود باشد. چالش دیگر در این موضوع تصویب موافقتنامه‌ها توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در فرض اختلاف مجلس و شورای نگهبان بر سر یک موافقتنامه قابل تحقق است. این چالش بسیار قابل تأمل و بحث است که اگر شورای نگهبان موافقتنامه‌ای را خلاف شرع یا خلاف اصول قانون اساسی بداند و مجلس بر تصمیم خود اصرار نماید، آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌تواند یک امر خلاف شرع یا خلاف قانون اساسی را تصویب کند و نظر شورای نگهبان را بی‌اثر کند؟ در این خصوص اندیشمندان حقوق عمومی دو رویکرد دارند؛ برخی مدعی هستند که ممکن است تشخیص مجمع تشخیص مصلحت نظام این باشد که این موافقتنامه خلاف اصول قانون اساسی یا خلاف شرع نیست. در این فرض ظاهراً بحث بر سر برداشت‌ها و تفاسیر از یک اصل قانون اساسی یا مسائل شرعی مطرح می‌شود که در این مورد خاص مجمع تشخیص مصحلت نظام که زیر نظر رهبری است این موافقتنامه را خلاف قانون اساسی یا خلاف شرع نمی‌داند و آن را نهایی می‌کند. اما برخی دیگر معتقد هستند که ممکن است موافقتنامه‌های بین‌المللی خلاف شرع یا قانون اساسی باشند و مجمع تشخیص مصلحت نظام علی‌رغم آنکه این مصوبه را خلاف شرع یا قانون اساسی می‌داند، لیکن به جهت مصلحت نظام این موافقتنامه‌ی خلاف شرع یا قانون اساسی را تصویب می‌کند و از این پس این موافقتنامه قابلیت لازم‌الاجراء شدن پیدا می‌کند.

توافق ایران و چین از جهت مدت زمان طولانی است و در قانون اساسی نیز ممنوعیتی از لحاظ مدت زمان موافقتنامه‌های بین‌المللی وجود ندارد که این مسئله نیز قابل نقد است.

در این فرض «در صورت تشخیص مصلحت نظام» امکان تصویب موافقتنامه‌های بین‌المللی که خلاف اصول قانون اساسی نیز باشند میسر خواهد شد که امکان تحقق این مسئله از لحاظ حقوق عمومی محل تأمّل جدی است؛ چه آنکه در این فرض کلیه‌ی اصول قانون اساسی قابلیت کنار گذاشته شدن را خواهند داشت، امری که با فلسفه‌ی نگارش قانون اساسی و حاکمیت قانون تعارض پیدا خواهد کرد. توافق ایران و چین از جهت مدت زمان طولانی است و در قانون اساسی نیز ممنوعیتی از لحاظ مدت زمان موافقتنامه‌های بین‌المللی وجود ندارد که این مسئله نیز قابل نقد است. حال باید دید این توافق در صورت نهایی‌شدن پس از ارسال به مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان با چه چالش‌هایی مواجه خواهد شد و سرانجام آن چگونه خواهد شد. به نظر می‌رسد نمایندگان مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان بایستی با بررسی دقیق و تخصصی این موافقتنامه همه‌ی ابعاد این توافق را بسنجند و در صورت صلاحدید این توافق را در مجلس تصویب و در شورای نگهبان تأیید کنند.

محمد مهاجری